Мажилис Парламента готовится рассмотреть в первом чтении уникальный законопроект, направленный на исполнение решений Конституционного суда. Один из пунктов нового закона даст возможность судьям, уволенным из-за профнепригодности, работать на госслужбе. В интервью корреспонденту Kazinform депутат Мажилиса Снежана Имашева подробно разъяснила, как новый закон защитит конституционные права бывших чиновников и судей.
— На следующем пленарном заседании будет представлен очередной законопроект, который принимается во исполнение решения Конституционного суда. Расскажите об этом подробнее. В чем его особенность.
— На сегодня Конституционный суд Республики вынес 40 нормативных постановлений. Все решения Конституционного суда вступают в силу с даты принятия и подлежат обязательному исполнению, в первую очередь это касается решений, в которых признаны неконституционными нормы действующих законов и других нормативных правовых актов или дано их истолкование с позиции Основного закона страны.
Иными словами, суть исполнения принятых решений высшего органа конституционного контроля заключается в последующем приведении правовых норм, которые подверглись проверке, в соответствие с Конституцией.
Особенность разработанного законопроекта в том, что основанием для его разработки стали два нормативных постановления Конституционного суда РК, № 4 от 6 марта 2023 года и № 22 от 14 июля 2023 года. На это указывает и само его название: «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам их приведения в соответствие с нормами Конституции РК». Следует добавить, что Конституционный суд принял в прошлом году более пяти итоговых решений, касающихся вопросов государственной службы и конституционного права человека на свободу труда.
— В чем суть нового законопроекта? Какие самые важные новеллы он содержит?
— Нормативным постановлением № 4 Конституционный Суд признал несоответствующей Конституции РК норму статьи 16 Закона РК «О государственной службе». Речь идет о норме, согласно которой гражданин, уволенный с государственной службы за дисциплинарный проступок, временно ограничивался в праве доступа к государственной службе, а гражданин, который совершил дисциплинарный проступок, дискредитирующий государственную службу, ограничивался пожизненно. При этом решение, влекущее такое последствие, по Закону принимает должностное лицо, а не суд.
В этой связи следует обратить внимание на два момента.
Первый: вопросы признания вины и лишения конституционных прав должны быть предметом исключительно судебного разбирательства.Ограничения конституционных прав могут быть установлены законами. Поэтому Закон предусматривает недопуск на госслужбу для тех, кто совершил коррупционные преступления, преступления тяжкие или особо тяжкие либо, если судимость не снята или не погашена. Во всех других случаях такой недопуск носит временный характер.
Второй: в случае, когда имело место судебное разбирательство и вина гражданина доказана, однако с учетом степени вины и последствий Закон временно ограничивает в допуске на госслужбу граждан, которые ранее привлекались к ответственности за административные правонарушения или за уголовные проступки либо за преступления небольшой и средней тяжести. Самое главное, эти деяния не должны совершаться в течение последних трех лет перед поступлением на государственную службу.
Конституционный Суд в своем решении указал, что установленный запрет на поступление на государственную службу для граждан, уволенных за совершение дисциплинарных проступков, дискредитирующих государственную службу не соответствует соразмерности правовых ограничений, вытекающих из мер дисциплинарной, административной и уголовной ответственности за правонарушения.
Любые законодательные ограничения прав и свобод человека должны быть адекватными законно обоснованным целям и отвечать требованиям справедливости, пропорциональности и соразмерности. Конституционное право граждан на доступ к государственной службе может быть ограничено только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения.
В 22-м постановлении Конституционный суд аналогично указал на несоразмерность последствий в виде бессрочного ограничения допуска на иные виды государственной службы для граждан, которые ранее были уволены с должности судьи по отрицательным мотивам. Такой вид увольнения связан с результатами оценки профессиональных качеств работы исключительно в качестве судьи, и, конечно, не может автоматически применятся к другим сферам госслужбы.
— Затронет ли новый законопроект сотрудников правоохранительных органов и военнослужащих? Есть ли в нем какие-то специальные нормы по политическим служащим?
— Сам проект закона не затрагивает особые виды государственной службы, такие как военная служба и служба в правоохранительных и спец госорганах. Конституционный суд в других своих постановлениях указал на соответствующие законы и правовые позиции, связанные с отдельными их положениями. В этой связи отмечу, что в отношении судебной деятельности и статуса судей, оценки качества его деятельности депутаты внесли свои предложения в виде поправок в указанные законы.
— Какие факторы и данные использовались при определении новых сроков ограничений для уволенных с государственной службы?
— Новые сроки ограничения определялись исходя из соразмерности, на которую указывает Конституционный Суд в своих постановлениях. Законодательство о государственной службе выделяет несколько видов нарушений, которые могут быть ограничениями при поступлении на государственную службу: дисциплинарный проступок, административное коррупционное правонарушение, уголовный проступок, преступления небольшой и средней тяжести, коррупционные преступления, тяжкие и особо тяжкие преступления.
Совершение дисциплинарного проступка, дискредитирующего государственную службу, влечет более строгую ответственность, чем обычные проступки. В этом случае на госслужащего налагаются всего 3 вида взысканий — предупреждение о неполном служебном соответствии, понижение в должности и увольнение. Повторное совершение такого проступка в течение года после первого взыскания влечет только увольнение. После увольнения лицо уже никогда не смогло бы работать на государственной службе.
В то же время госслужащий, совершивший административное коррупционное правонарушение или уголовный проступок, или преступления небольшой и средней тяжести, может вернуться на службу через три года. Поэтому новые сроки определялись исходя из уже действующего трехлетнего ограничения за коррупционные административные нарушения.
В итоге, шкала ограничений складывается следующим образом:
- за дисциплинарные проступки, такие как, например, неправомерное вмешательство в деятельность других государственных органов, организаций; использование своих должностных полномочий при решении вопросов, протекционизми т. д. — 2 года;
- административные коррупционные правонарушения, например, осуществление незаконной предпринимательской деятельности, непринятие руководителями государственных органов мер по противодействию коррупции; нарушение трудового законодательства; воспрепятствование мирному собранию и т. д. — 3 года;
- уголовные преступления небольшой и средней тяжести — 5 лет.
— Как Вы считаете, не приведут ли новые изменения к расхолаживанию госслужащих?
— Наоборот, поправки будут способствовать четкому разграничению ограничений конституционного права гражданина на свободу труда именно в сфере государственной службы с учетом степени тяжести совершаемых неправомерных действий, которые могут негативно отражаться на качестве государственного управления.
Есть ряд других инструментов, к примеру требования и порядок кадрового отбора и повышения квалификации, оценки качества выполнения функций госслужащих, а также превенции (предупреждения) антикоррупционного поведения и конфликта интересов. В нормативном постановлении № 4 Конституционный Суд прямо отметил, что с учетом миссии государственной службы, особого правового статуса государственных служащих, специфики стоящих перед ними задач государство вправе определять для граждан правила поступления на государственную службу и ее прохождения, которые могут быть связаны с необходимостью обеспечения эффективности деятельности государственного аппарата, доверия народа как единственного источника государственной власти и недопущения злоупотребления предоставленными полномочиями.
— В постановлении Конституционного Суда указано, что строгость принимаемых мер по отношению к госслужащему должна соответствовать тяжести совершенного правонарушения и отвечать требованиям справедливости. По-вашему, удалось ли реализовать этот принцип на практике в данном законопроекте?
— Совершенно верно, Конституционный суд отмечает это, но не детализирует меры и не предлагает конкретные редакции норм, которые должны стать частью закона. Детализация законодательных норм и их уточнение остается прерогативой законодателя в лице Парламента.
Поэтому, изучив правовые позиции Конституционного суда, в рамках своей депутатской работы мы продолжаем обсуждение законопроекта с целью обеспечения баланса между задачами государственной службы и интересами общества и гражданина.
К примеру, в качестве дисциплинарных проступков, дискредитирующих госслужбу, указаны 19 случаев, среди которых есть и такие, которые рассматриваются как коррупционные риски. Конституционный Суд отметил, что законодатель в рамках своих полномочий, закрепленных статьями 33 и 61 Конституции, вправе устанавливать повышенные требования к репутации государственных служащих с тем, чтобы у граждан не возникали сомнения в безупречности их морально-нравственных качеств и, соответственно, законности принимаемых ими решений, связанных с реализацией публичных функций (нормативное постановление от 31 августа 2023 года № 26-НП).
— Остаются ли какие-то проступки, за совершение которых госслужащий не сможет вернуться на государственную службу?
— Как я уже отметила, на государственную службу не могут быть приняты лица, совершившие коррупционные преступления, тяжкие и особо тяжкие преступления, совершившие преступления в составе преступной группы, а также имеющие непогашенную либо неснятую судимость.
— Учитывался ли международный опыт при разработке данного законопроекта? Как в мире обстоят дела с подобными ситуациями?
— Да, учитывался. Во многих странах, если человек ранее работал в этой сфере и был уволен за дисциплинарные проступки, которые не имели признаков уголовного преступления или не носят коррупционный характер, ограничения конституционного права этого человека на свободу труда при повторном поступлении на государственную службу носят временный характер. Например, в Литве должно пройти не менее 3 лет со дня увольнения по такому основанию. В Грузии повторно не принимаются на госслужбу, если со дня увольнения за дисциплинарный проступок не истек 1 год. В Беларусь срок такого ограничения — 2 года. В Кыргызстане в таких случаях временные ограничения законодатель не предусмотрел, но дал право работодателю в лице госоргана учитывать данный факт в рамках конкурсного отбора на госслужбу. Аналогичный подход в Англии.
— Когда новый закон вступает в действие?
— Закон вступит в силу после того, как его примет Мажилис, одобрит Сенат и подпишет Президент. Полагаю, до конца текущей сессии новые изменения вступят в силу.
— Не опасаетесь ли Вы, что этот закон вызовет рост недовольства со стороны общества? Учитывая, что госслужащие обладают широкими полномочиями, не должны ли к ним применяться более строгие требования? Например, если госслужащий регулярно посещает казино, что не является нарушением закона, но противоречит кодексу этики госслужащих, не могут ли такие действия стать предпосылкой для коррупции? Как Вы оцениваете эту ситуацию?
— Как я уже говорила, закон не освобождает чиновников, которые совершили дисциплинарные проступки, дискредитирующие госслужбу от дисциплинарного наказания вплоть до увольнения. 19 случаев, которые рассматриваются в качестве дисциплинарных проступков, дискредитирующих госслужбу, не сокращаются и не отменяются. В части более опасных деяний, которые имеют признаки уголовных преступлений или уголовных проступков, либо административных правонарушений, законопроект также не предусматривает смягчения.
Другой вопрос, когда дисциплинарные проступки, дискредитирующие госслужбу, повторяются. Например, если игра в азартные игры пока не имеет признаков лудомании и человек, уволенный с госслужбы за участие в азартных играх, пытается участвовать в конкурсе на государственную должность, связанную с планированием или использованием государственного бюджета или иными имущественными вопросами, как снизить риски для госслужбы?
В таком случае следует обратить внимание на вопросы усиления риск-менеджмента на госслужбе, тем более, что в действующем Законе есть нормы, связанные с антикоррупционным поведением и предупреждением конфликта интересов, в связи с чем Закон обязывает госслужащих принимать определенные ограничения, в том числе связанные с этическим поведением. Поэтому до принятия окончательного решения в рамках текущей сессии депутаты еще будут обсуждать эти вопросы.
